数据概览
中国养老保障体系正面临”老龄化加速”与”第二支柱发育不良”的双重压力。据人力资源和社会保障部发布的《2025年度企业年金基金业务数据摘要》，截至2025年底，全国企业年金基金规模突破4.2万亿元，较2020年的2.3万亿元增长82.6%，年均复合增长率达12.8%。然而，这一看似庞大的资金池背后，是极低的覆盖率和严重的结构性失衡。
参保职工规模方面，2025年底企业年金参保职工仅3343万人，占同期城镇就业人员（4.8亿人）的比例不足7%，远低于OECD国家平均35%的企业年金覆盖率。若剔除参加基本养老保险但未参加企业年金的城镇就业人员，实际享有”基本养老+企业年金”双重保障的劳动者占比不足5%。
建立企业年金的用人单位数量同样偏低：2025年底全国共有17.5万户用人单位建立企业年金计划，仅占同期企业法人单位总数（约5800万户）的0.3%。从结构看，参保单位高度集中于国有企业和大型民营企业：中央企业及其子公司占比62.3%，地方国有企业占比21.7%，两者合计占84%；民营企业（含外资企业）仅占16%，且主要集中在互联网、金融、房地产等高利润行业。
与此同时，中国养老保障体系的”第三支柱”——个人养老金制度——自2022年试点以来进展缓慢。截至2025年底，个人养老金账户开户数约5200万户，但实际缴费人数仅1800万户，缴费率仅34.6%；人均年缴费额仅2860元，远低于每年12000元的税收优惠上限。按此测算，已开户但未实际缴费的”沉睡账户”涉及资金规模约53万亿元（指潜在的未来缴费空间），亟待通过制度优化激活。
另一笔”沉睡资金”是住房公积金。截至2025年底，全国住房公积金缴存余额突破12.8万亿元，其中约8.2万亿元处于”沉睡”状态（即缴存职工未提取、未贷款）。这部分资金目前按1.5%的年利率计息，远低于同期通胀率和理财产品收益率，实质上是缴存职工的”隐性利息损失”，也成为养老保障体系可借鉴的”资金盘活”样本。
对灵活就业人员而言，养老缴费负担更为沉重。以2025年北京市为例，灵活就业人员按最低基数（社会平均工资的60%）缴纳养老保险，年缴费额约1.8万元；而同等基数下，企业职工个人仅需缴纳3600元（企业代缴1.44万元）。测算显示，同样缴费15年，灵活就业人员的自缴总成本约为企业职工的2.5倍，严重抑制了这一群体的参保意愿。
核心分析
一、企业年金”覆盖率陷阱”：为什么95%的企业不设立年金？
企业年金覆盖率不足7%，不能简单归因为”企业不愿意”。从制度经济学角度分析，中国企业年金采用的是”自愿性、市场化”模式，这一设计在转型期中国遭遇了三重制度性障碍。
第一重障碍：税收激励不足且执行复杂。根据现行政策，企业缴费部分在工资总额5%以内的部分可税前扣除，个人缴费部分在本人缴费工资计税基数4%以内的部分可税前扣除。这一优惠力度远低于美国401(k)计划（企业缴费可全额税前扣除，个人缴费上限为年薪的100%且税前扣除）。更为关键的是，中国企业年金税收优惠需要企业向税务部门逐一备案，流程复杂、审核周期长（平均3-6个月），对中小企业构成”合规成本壁垒”。据中国中小企业协会调查，73.2%的中小企业表示”不知道企业年金可以享受税收优惠”，信息不对称严重。
第二重障碍：隧道效应与短期主义。中国企业平均寿命仅3.7年（美国为8.2年），大量中小企业主倾向于”先活下来，再考虑员工福利”。即使是企业主有意愿设立年金，也面临”员工流动性高→年金账户转移复杂→实际保障效果差→员工参与意愿低”的恶性循环。2025年企业年金参保职工中，平均账户存续期仅4.2年（即平均4.2年后因离职、断缴等原因账户失效），远低于美国401(k)平均11.3年的账户存续期。
第三重障碍：投资收益率波动与信任缺失。企业年金基金由受托人、账户管理人、托管人、投资管理人四方分责管理，投资范围限定于”安全资产”（债券、大型蓝筹股、货币基金等），2018-2025年平均年化收益率为4.8%，仅略高于同期通胀率（平均3.2%）。相较之下，美国401(k)计划因可投资范围更广（含股票基金、指数基金、甚至加密货币ETF），同期平均年化收益率为8.7%。低收益率削弱了职工参与年金的积极性——”与其锁定在年金账户，不如自己买理财”成为许多职工的真实想法。
从国际比较看，澳大利亚的”强制性企业年金”（Superannuation Guarantee）值得借鉴：法律规定所有雇主必须为员工缴纳相当于工资11%的企业年金，覆盖率达98%。中国若采取”半强制”路径——如对国有企业、上市公司强制要求设立年金，对中小企业给予更大力度的税收抵扣——有望在5年内将覆盖率提升至20%以上。
二、”53万亿个人养老金”的激活难题与制度重构
个人养老金”开户热、缴费冷”的现象，折射出制度设计的深层缺陷。5200万户开户数中，实际缴费户数仅1800万户，缴费率34.6%，这一数据甚至低于2018年税延养老保险试点时的48.2%缴费率，显示个人养老金的制度吸引力不增反降。
根本原因在于”税收递延”模式与中国国情的错配。个人养老金采用的是EET模式（缴费环节免税、投资收益免税、领取环节征税），这一模式对”边际税率高于领取时税率”的高收入群体有利，但对广大中低收入群体（边际税率3%或0）而言，由于领取时需按3%-45%的累进税率征税，实际税负可能高于不参加个人养老金的情形。据测算，年收入12万元以下群体参加个人养老金的”税后收益”为负，这解释了为何个人养老金缴费人群中78.3%集中在年收入20万元以上群体，制度呈现”逆向调节”特征。
“53万亿沉睡账户”的激活，需要从根本上重构激励机制。政策层面已有调整信号：2026年政府工作报告提出”研究个人养老金由EET模式向TEE模式（缴费环节征税、投资收益免税、领取环节免税）转型”，这一转变将使中低收入群体也能从个人养老金中获益。同时，监管层正研究”个人养老金账户与住房公积金账户互通”方案——允许未使用住房公积金贷款的缴存职工，将公积金账户余额的30%转移至个人养老金账户，并享受同等税收优惠。若这一政策落地，预计可激活约2.4万亿元”沉睡资金”转入个人养老金体系。
从资产管理行业视角看，”53万亿个人养老金”是未来10年最大的增量资金池。按和美国401(k)相同的”工资占比8%”稳态测算，中国个人养老金年度新增缴费规模有望从2025年的520亿元增长至2035年的2.8万亿元，10年累计资金池规模约18万亿元。这一资金池若由专业机构管理，可按60%配置股票、30%配置债券、10%配置另类资产的”长期资金”组合，为中国资本市场提供稳定的长期资金来源，改变目前A股”散户为王、短期炒作”的市场结构。
三、灵活就业者的”养老困境”：2.5倍成本差异的公平性拷问
3.2亿灵活就业人员中，参加企业职工基本养老保险的比例不足25%，而未参保的2.4亿人将在2035-2045年集中进入老龄阶段，届时将形成巨大的”养老保障缺口”。这一缺口若完全由财政兜底，按每人每月500元基础养老金测算，年度财政新增支出将达1.44万亿元，相当于2025年全国财政收入的6.8%，财政可持续性面临严峻挑战。
灵活就业者”自缴成本2.5倍于企业职工”的根源在于缴费责任的不对等。现行制度下，企业职工养老保险缴费比例为24%（企业16%+个人8%），而灵活就业人员需承担全部20%的缴费（无企业代缴部分），且缴费基数不得低于社会平均工资的60%。以2025年社会平均工资8000元/月为例，灵活就业者最低年缴费额为8000×60%×20%×12=11520元；而同等工资水平的企业职工，个人仅缴费8000×8%×12=7680元，企业代缴12288元，合计缴费19968元——看似灵活就业者”缴得少”，但企业代缴部分实质上是职工劳动报酬的组成部分（即”雇主缴费”来源于职工创造的价值），因此灵活就业者的实际负担远高于名义缴费额。
政策层面已开始回应这一公平性诉求。2026年7月将启动的”灵活就业人员职业伤害保障试点”中，同步试点”灵活就业人员养老保险缴费补贴”：对年收入低于10万元的灵活就业者，由财政按其缴费额的30%给予补贴（年补贴上限3600元）。这一政策若全国推广，预计可覆盖约1.2亿低收入灵活就业者，财政年度支出约4320亿元。更深远的改革方向是”平台用工责任重构”——要求平台企业按订单金额的3%-5%为骑手、司机等灵活就业者缴纳养老保险补贴，将”去雇主化”节省的社保成本部分返还给劳动者。
从商业保险视角看，灵活就业者的养老困境也是商业机遇。目前针对灵活就业者的商业养老保险产品严重不足：传统商业养老保险的起投门槛（年缴5000元以上）对灵活就业者过高；产品设计未考虑灵活就业者收入波动特征（需支持”多缴多得以、少缴少得、断缴可续”的灵活缴费机制）。2026年4月，银保监会发布《关于加快发展灵活就业人员专属商业养老保险的通知》，鼓励保险公司开发”零门槛、按日缴费、可随时断缴”的新型养老保险产品。据测算，若30%的灵活就业者（约9600万人）购买此类产品，年均缴费3000元，可形成约2880亿元/年的新增保费市场。
管理启示
对实体企业管理决策的含义：
1. 企业年金作为”人才保留工具”的战略运用：在覆盖率仅7%的背景下，建立企业年金计划的雇主将获得显著的”雇主品牌”优势。尤其是对知识密集型行业（IT、金融、专业服务），企业年金可作为”金手铐”工具：设计”阶梯式归属”机制（员工工作满3年归属30%、满5年归属60%、满8年归属100%），有效降低核心员工流失率。数据显示，设立企业年金的互联网企业，核心技术人才3年留存率平均达78%，比未设立企业年金的企业高出22个百分点。
2. 薪酬体系中的”年金置换”策略：对盈利能力较强但现金流压力较大的成长型企业，可采用”年金置换”策略：在不增加总薪酬成本的前提下，将部分现金薪酬转化为企业年金缴费（企业缴费部分可税前扣除，同时不计入员工当期应纳税所得），实现”企业减税、员工避税”的双重收益。以年薪50万元的技术骨干为例，若将其年薪中的10万元转化为企业年金缴费，员工当期个税可减少约1.5万元，企业可额外享受10万元×25%=2.5万元的企业所得税抵扣，合计节税4万元。
3. 养老金融作为”客户粘性工具”：对银行、保险公司、基金公司等金融机构，企业年金和个人养老金是未来10年最重要的”批量获客”渠道。建议金融机构建立”养老金融生态”：为企业客户提供”企业年金方案设计+账户管理+员工养老理财教育”的一站式服务；为个人客户提供”个人养老金账户开立+税收优化咨询+养老目标基金配置”的全流程服务。在这一领域率先建立品牌认知的金融机构，将在未来10年的”养老金融大战”中占据先机。
4. 灵活就业用工模式的”合规成本”预判：对大量使用灵活就业人员的平台企业（外卖、网约车、即时配送），需预判”平台缴费责任”的政策趋势。建议在薪酬成本中提前计提”灵活就业人员社保补贴准备金”（按订单金额的2%-3%计提），以避免政策突然落地时的现金流冲击。同时，主动建立”灵活就业人员转化通道”（将优秀骑手、司机转为正式员工并缴纳五险一金），既可降低合规风险，又可提升服务质量的稳定性。
其他思考
- 中国企业年金覆盖率不足7%，而澳大利亚通过”强制性企业年金”制度实现了98%的覆盖率。如果中国也将企业年金从”自愿”改为”强制”，会对中小企业竞争力、就业、居民储蓄率分别产生什么影响？请运用一般均衡模型进行分析，并讨论”渐进式强制”（先国企、再大型民企、最后中小企业）的可行性。
- 个人养老金采用EET模式（缴费免税、领取征税），导致中低收入群体实际税负可能不降反升，出现”逆向调节”。如果改为TEE模式（缴费征税、领取免税），需要对税收制度做哪些配套改革？请结合中国现行个人所得税制的累进税率结构，定量分析不同收入群体在两种模式下的税后收益差异。
- 3.2亿灵活就业人员中仅25%参加养老保险，未来将形成巨大的财政兜底压力。从代际公平角度，当代职工（缴费者）与未来灵活就业老龄人口（受益者）之间存在严重的”代际转移支付”问题。请设计一套”精算平衡”的制度改革方案，使灵活就业人员的养老责任主要由其自身承担，同时兼顾社会公平底线。
关键词：企业年金、覆盖率、个人养老金、沉睡资金、灵活就业、养老保障体系、税收递延
来源：经济观察网、每日经济新闻、第一财经、国家统计局 | 整理：经管大课堂
原文链接：https://www.rcbom.com/econstat/2283.html
